ÖZP 2009/4  S.403-406

Editorial

Als Anfang 1986 Herbert Dachs und Volkmar Lauber das letzte ÖZP-Schwerpunktheft zu Energiepolitik herausgaben, war der Ölpreis nach zwischenzeitlichen Rekordwerten wieder unter 35 USD (real) gefallen. Der Bruttoinlandsverbrauch in Österreich war - nach einigen rückläufigen Jahren infolge der zweiten Ölkrise - wieder auf dem Niveau von 1980. Aus den Protesten rund um das geplante Donaukraftwerk Hainburg gingen BürgerInnenbewegungen, insbesondere die Ökologiebewegung, gestärkt hervor und konnten mehr Einfluss auf die Energiepolitik ausüben.

Sie trafen allerdings auf Strukturen in der österreichischen Energiewirtschaft (und vor allem in der Elektrizitätswirtschaft), die 1947 geschaffen und seitdem nur unwesentlich verändert wurden. Der rasche Ausbau der Produktionskapazitäten in der Elektrizitätswirtschaft und die Förderung des Stromabsatzes waren die Hauptanliegen der verstaatlichten Stromkonzerne; eine nachfrageorientierte Energiepolitik stieß, wie in einem Artikel im Schwerpunktheft argumentiert wurde, weiterhin auf harte Widerstände. Die Energiewirtschaft verharrte im Nachkriegskonsens und Falco dominierte die Hitparaden.

Von einer europäischen Energiepolitik konnte damals noch nicht gesprochen werden. Zwar war seit dem Pariser Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) und dem Römischen Vertrag zur Gründung der Atomgemeinschaft (EuRAtom) Energiepolitik ein zentraler Bestandteil des Integrationsprozesses. Allerdings enthielt der Vertrag zur Gründung der Wirtschaftsgemeinschaft weder Bestimmungen für die Schaffung eines gemeinsamen Energiebinnenmarktes noch für die Formulierung einer gemeinsamen Energiepolitik der mitgliedstaaten (matláry 1997).

Im Gegenteil: Aufgrund ihrer Bedeutung für den Wiederaufbau und für die wirtschaftliche Planung in der Nachkriegszeit wurden sämtliche Bereiche der Energiepolitik in den mitgliedstaaten streng nationalstaatlich organisiert. Vertikal integrierte unternehmen in öffentlichem Besitz sollten die Energieversorgung sicherstellen. Die einschlägigen Bestimmungen zum Binnenmarkt enthielten Ausnahmeregelungen für Dienstleistungen von öffentlichem Interesse, wie etwa für Infrastruktureinrichtungen. Der Staat galt als öffentlicher Dienstleister, als productive state (Buchanan 1984). Energiepolitik wurde zu einem bedeutsamen nationalen Politikfeld, das auf andere verstaatlichte Industriezweige und nicht zuletzt auf die Sicherheitspolitik einwirkte. Energiepolitische Kompetenzen sollten keinesfalls auf die supranationale Ebene verlagert werden (midttun 1997, 259). „there is general agreement that energy policy must be ranked as one of the Community’s major failures“, beurteilt Stephen Padgett (1992, 55) daher die frühe Entwicklung der Energiepolitik in der Eu.

Allerdings war es auch das Jahr 1986, als im ministerrat der Eu ein Bericht über die energiepolitischen Ziele der Gemeinschaft angenommen wurde, auf dessen Basis die Kommission bis 1988 das Arbeitsdokument „Der Binnenmarkt für Energie“ entwarf. Damit leitete sie einen energiepolitischen Paradigmenwechsel in Europa ein (mcGowan 1989; Schmidt 1998; Eising 2002). mit der Weiterentwicklung des Binnenmarktes hin zu den netzwerkabhängigen Energieformen Strom und Gas begann die Kommission, ihre tätigkeiten auf andere energiepolitische Bereiche auszudehnen. Das Energie-Acquis umfasst heute neben dem Energiebinnenmarkt auch die Bereiche erneuerbare Energieträger und Energieeffizienz. Darüber hinaus wird auch die Nuklearenergie noch immer stark gefördert (Geden/Fischer 2008). Eine neue Dimension sind die Bemühungen, über die Außenbeziehungen der Eu auch die externe Dimension der Energiepolitik verstärkt zu berücksichtigen (Hofer 2008; Renner 2009).

Das vorliegende Schwerpunktheft konzentriert sich auf drei themenkomplexe: (1) auf Energiesicherheit in der Eu und das schwierige Verhältnis zwischen Russland, Deutschland und Polen; (2) auf die Ausweitung des europäischen Energie-Acquis und der Institutionen über die Grenzen der Eu hinweg, was in der Literatur oft als „externes Regieren“ bezeichnet wird; und schließlich (3) auf die Kernenergie in der Eu, EuRAtom und neue nuklearpolitische Gesetzgebung.

Den Anfang macht Michael Logvinov mit einer Kritik am gegenwärtigen Energiesicherheitsdiskurs. Er hinterfragt die sicherheitspolitische Dimension in der Debatte um die europäische Energieversorgung und insbesondere die Frage, ob und inwieweit Russland seine Rohstoffe als „Waffe“ einsetzt. Logvinov argumentiert, dass Russland mindestens ebenso abhängig vom Handel mit Energieträgern wie die Eu ist, und dass die Dämonisierung Russlands auf fragwürdiger empirischer Basis beruht. Logvinov zeigt am Beispiel Polen, dass die Energiepolitik Russlands wenig nach wirtschaftlichen, sondern oftmals nach sicherheitspolitischen Kriterien beurteilt und teilweise präjudiziert wird.

Zwei Artikel widmen sich dem Institutionen- und Regelexport von der Eu an Nicht-mitgliedstaaten. Daniel Göler und Kristina Kurze gehen der Frage nach, wie die Etablierung energiepolitischer organisationsprinzipien bzw. Normen in Drittländern erfolgen kann und zeigen dies am Beispiel der Energiegemeinschaft für Südosteuropa. mit der Energiegemeinschaft wurde eine organisationsstruktur geschaffen, mit der der Eu-Energie-Acquis an Nicht-mitgliedsstaaten übertragen werden soll, unabhängig vom termin eines allfällig späteren Eu-Beitritts. Anders als bei der Angleichung von Normen zwischen Vertragsparteien, wie etwa in der Nachbarschaftspolitik, wurde mit der Energiegemeinschaft ein neuer institutionalisierter Rahmen geschaffen, welcher nicht nur die Einhaltung des Regelungswerkes überwacht, sondern auch Sanktionsmechanismen bei Regelverstößen beschließen kann. Allerdings kann diese neue organisation nur dann erfolgreich sein, so dieAutorInnen, wenn es ausreichende politikfeldspezifische Anreize jenseits der Aussicht auf Eu-mitgliedschaft gibt.

Einen breiteren analytischen Ansatz wählt Heiko Prange-Gstöhl in einem theoretischkonzeptionellen Artikel. Er stellt die Frage, warum und unter welchen Voraussetzungen Staaten, die keine oder nur eine vage Eu-mitgliedschaftsperspektive besitzen, zumindest eine Politik der sektoralen Integration in den europäischen Binnenmarkt verfolgen und somit prinzipiell einen Eu-Regelexport akzeptieren. Nicht-mitgliedstaaten tun dies dann, argumentiert der Autor, wenn sie erstens ihre Fähigkeit, dem Klub anzugehören, auch ohne akute Beitrittsperspektive unter Beweis stellen wollen („Fähigkeitsmotiv“); wenn sie, zweitens, größere politische unabhängigkeit von einem regionalen Hegemon anstreben („unabhängigkeitsmotiv“); oder wenn sie drittens wirtschaftliche Gewinne aus der Übernahme von Eu-Regeln und Standards erwarten („Wirtschaftsmotiv“). Die Identifikation dieser variierenden Motivationen und Interessen wird, so Prange-Gstöhl, eine Hauptvoraussetzung für die Eu sein, eine Energiepolitik zu betreiben, die effizient und nachhaltig ist und die Energieversorgung sicherstellt.

Schließlich versuchen zwei Artikel, jüngste Entwicklungen in der Eu-Nuklearenergiepolitik nachzuzeichnen. Raphael Sauter erklärt dabei mithilfe einer Agenda-Setting-Perspektive das Scheitern der Europäischen Kommission bei der Durchsetzung des sogenannten Nuklearpakets, das Eu-weite rechtsverbindliche Grundsätze zur Sicherheit kerntechnischer Anlagen und nationale Atommüllentsorgungspläne vorsah. Der Artikel zeichnet nach, wie die Kommission im Laufe des Politikprozesses aufgrund einer unklaren themensetzung zunehmend in die Defensive gedrängt wurde und der Rat bzw. die mitgliedstaaten die prozess- und damit politikbestimmenden Akteure werden konnten. Die Kommission hat es versäumt, bereits in der Frühphase des Politikprozesses Schlüsselakteure und bestehende institutionelle Foren einzubinden und damit Problemdefinitionen und -lösungen zu entwickeln, die starke Mehrheiten hätten schaffen können.

Den Abschluss bildet der Artikel von Sebastian Wolf, der strukturelle Rahmenbedingungen für die Weiterentwicklung in der europäischen Kernenergiepolitik untersucht und die Frage stellt, wie stark die integrationspolitische Performanz der Atomgemeinschaft bereits durch den primärrechtlichen und energiewirtschaftlichen Rahmen vorgeprägt ist. Signifikante Integrationsfortschritte von EuRAtom sind dort zu verzeichnen, wo ein externer Schock temporär zu Notmaßnahmen und zur Überwindung grundsätzlicher meinungsverschiedenheiten zwischen den mitgliedstaaten zwingt, wo ein Binnenmarktbezug spürbaren Wettbewerbsdruck und in der Folge supranationalen Regulierungsbedarf erzeugt, oder wo Forschungs-und Investitionsvorhaben derart kostenintensiv sind, dass sie nur als Gemeinschaftsprojekte realisiert werden können.

Wichtige energiepolitische themen, wie beispielsweise der Klimaschutz, die Förderung von erneuerbaren Energieträgern oder politische Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz und zur Verringerung des Energieverbrauchswachstums, die mit den viel zitierten 20-2020-Zielen bis 2020 auch in der Eu immer breiteren Raum einnehmen (20% weniger Co2-Ausstoß, 20% des Energieverbrauchs aus erneuerbare Energieträger und eine 20%ige Verbesserung der Energieeffizienz), konnten in diesem Schwerpunktheft leider nicht abgedeckt werde.

Abschließend wünsche ich Ihnen, liebe Leserin und lieber Leser, eine angeregte Lektüre. Ich hoffe, dass die energiepolitische und energiewirtschaftliche Perspektive in Hinkunft öfter in die ÖZP einfließen wird, und dass nicht abermals ein Vierteljahrhundert vergeht, bis das nächste Schwerpunktheft zur Energiepolitik erscheint.

Stephan Renner (Austrian Energy Agency) stephan.renner@energyagency.at

LITERATUR

Buchanan, James m. (1984). Die Grenzen der Freiheit zwischen Anarchie und Leviathan, tübingen. Eising, Rainer (2002). Policy Learning in Embedded Negotiations: Explaining Eu Electricity Liberalization, in: International organization, Vol. 56(1), 85-120. Geden, oliver/Severin Fischer (2008). Die Energie- und Klimapolitik der Europäischen union. Bestandsaufnahme und Perspektiven, Baden-Baden. Hofer, Stephan (2008). Die Europäische union als Regelexporteur. Die Europäisierung der Energiepolitik in Bulgarien,

Serbien und der ukraine, Baden-Baden. Matláry, Janne Haaland (1997). Energy policy in the European union, Basingstoke. McGowan, Francis (1989) The single energy market and energy policy: conflicting agendas?, in: Energy Policy, Vol. 17(6), 547-553.

Midttun, Atle (1997). Electricity Policy Within the European union: one Step Forward, two Steps Back, in: Atle midttun (Hg.), European Electricity Systems in transition. A Comparative Analysis of Policy and Regulation in Western Europe, oxford, 255-278.

Padgett, Stephen (1992). the Single European Energy market: the Politics of Realization, in: Journal of Common market Studies, Vol. 30(1), 53-76. Renner, Stephan (2009). the Energy Community of Southeast Europe: a neo-functionalist project of regional integration, in: European Integration online Papers (EIoP), Vol. 13(1). Schmidt, Susanne K. (1998). Liberalisierung in Europa. Die Rolle der Europäischen Kommission, Frankfurt a. m.