2007/2 |
Der Rat der Europäischen Union bzw. Ministerrat ist ein zentrales Organ der Europäischen Union. Nicht wenige sprechen sogar vom wichtigsten Entscheidungsorgan der EU. So prägte der Europäische Rat als Gremium der Staats- und RegierungschefInnen nachhaltig die Geschichte des europäischen Einigungswerkes. Der Vorsitz beider Einrichtungen bzw. die Ratspräsidentschaft wechselt turnusmäßig alle sechs Monate zwischen den Mitgliedstaaten. Auf diese Weise leisten die Mitgliedstaaten regelmäßig ihren Beitrag zum reibungslosen Funktionieren der Gemeinschaftsorgane. Die formellen Aufgaben des Rates sind:
Die Funktion des Ratsvorsitzes existiert seit Beginn des Integrationsprojekts. War er jedoch anfangs tatsächlich kaum mehr als eine bloße Vorsitzführung, stieg mit zunehmender Integrationstiefe nicht nur der Arbeitsumfang, sondern auch die Bedeutung der Ratspräsidentschaft. Sie bedeutet nun nicht länger eine mehr oder weniger gut, ad hoc wahrgenommene Vorsitzführung, sondern ist vielmehr ein aktives und effizientes Management zwischen einer immer größeren und immer heterogeneren Anzahl von Mitgliedstaaten, die sich einer stetig zunehmenden Ratsagenda zu widmen haben. Inwieweit die Ratspräsidentschaft neben einem effektiven Management dem Vorsitz führenden Mitgliedstaat auch Gelegenheit bietet, seine spezifischen Interessen oder gar politischen Visionen zu verwirklichen, ist eine schwierig zu beantwortende Frage. Auf der einen Seite ist der eigene Gestaltungsspielraum einer Ratspräsidentschaft auch erheblich eingeschränkt. So legte der Europäische Rat in Sevilla im Jahr 2002 fest, dass ein mehrjähriges Strategieprogramm verabschiedet werden soll. Auf der Basis dieses Strategieprogramms wird ein operatives Jahresprogramm von den beiden im jeweiligen Jahr amtierenden Ratspräsidentschaften formuliert und vom Rat "Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen" beschlossen. Darüber hinaus "erbt" eine Ratspräsidentschaft regelmäßig unerledigte Dossiers der vorangegangenen Präsidentschaft und ist naturgemäß regelmäßig auch mit unerwarteten Ereignissen konfrontiert, die ihrerseits in das Aufgabengebiet einer Ratspräsidentschaft fallen. Dass ein Mitgliedstaat schon allein aus diesen Beschränkungen nur in begrenztem Umfang eigene Themen verfolgen kann, ist offenkundig. Dass es einigen Mitgliedstaaten aber immer wieder gelingt, "ihrer" Präsidentschaft einen eigenen Stempel aufzudrücken und nachhaltige Spuren in der Geschichte der europäischen Integration zu hinterlassen, ist aber dennoch möglich. Offen ist nur, ob dies zur Verfolgung eigener Interessen geschieht, wie dies etwa am Beispiel Frankreichs während der Regierungskonferenz in Nizza im Jahr 2000 zu beobachten war, oder ob der politische Einfluss eines Mitgliedstaates für gesamteuropäische Zielsetzungen verwendet wird, wie dies etwa am Beispiel der niederländischen Ratspräsidentschaft bei den Verhandlungen zum Maastricht-Vertrag 1992 der Fall war. Für das vorliegende Schwerpunkthefts konnte fünf international namhafte ExpertInnen gewonnen werden, die sich aus unterschiedlichen Blickwinkeln mit dem leider noch immer viel zu wenig erforschten Phänomen der Ratspräsidentschaft und des Ministerrates auseinander gesetzt haben. Während die ersten drei Beiträge die Ratspräsidentschaft aus politikwissenschaftlicher Sicht untersuchen, liefern die anderen beiden Artikel Einsichten aus einer vornehmlich praktischen/praxisorientierten Perspektive. Auf diese Weise gelingt es dem Schwerpunktheft in Summe ein umfassendes und vielschichtiges Bild der Ratspräsidentschaft im Allgemeinen und der österreichischen im Besonderen zu liefern. Fiona Hayes-Renshaw diskutiert in ihrem Beitrag die Frage, aus welchen Gründen die Ratspräsidentschaft sich von einer bloßen Vorsitzführung zu einer umfassenden und komplexen Management-Tätigkeit entwickelte, die die jeweiligen Mitgliedstaaten nicht nur vor gewaltige Herausforderungen stellt, sondern ihnen auch erhebliche Möglichkeiten gibt, eigene Interessen zu forcieren. Die Autorin identifiziert vier Funktionen, die eine Präsidentschaft derzeit erfüllen muss (Administration und Koordination, das Setzen politischer Prioritäten, Mediation sowie die interne und externe Repräsentation), und untersucht mit ihrer Hilfe die historische Entwicklung und die Reformen der jüngeren Vergangenheit der Ratspräsidentschaft. Das Ergebnis ist, dass der Handlungsspielraum der heutigen Ratspräsidentschaft aus Gründen der Kohärenz und Kontinuität zum Teil erheblich eingeschränkt wurde und dass sich die die Präsidentschaft innehabenden Mitgliedstaaten verstärkt auf öffentlichkeitswirksame Aktivitäten und politische PR konzentrieren (vgl. Präsidentschafts-Logo; Website etc.). Eine demokratiepolitische Einschätzung der Ratspräsidentschaft muss am Organ Rat selbst ansetzen. Christopher Lord analysiert in seinem Artikel das Konzept der dualen Repräsentation. Dieses basiert auf der Annahme, dass das einzelne Ratsmitglied von seinem jeweiligen nationalen Parlament, der Rat in seiner Gesamtheit hingegen vom Europäischen Parlament zur Verantwortung gezogen werden kann. Der Autor argumentiert, dass dieser Anspruch auf beiden parlamentarischen Ebenen aus strukturellen Gründen nicht eingelöst werden kann. Dennoch gibt es aber auch im jetzigen politischen System der EU einen noch nicht voll ausgeschöpften Spielraum, insbesondere für ein koordiniertes Vorgehen von nationalen Parlamenten und EP, den Rat und damit auch die Präsidentschaft zu mehr demokratischer Verantwortung zu bewegen. Andreas Maurer fragt in seinem Beitrag nach den Gründen und den Rahmenbedingungen der seit längerem diskutierten Reform der rotierenden Ratspräsidentschaft. Der Autor geht dabei von der Annahme aus, dass sich diese Reform nur im Kontext des institutionellen Gesamtzusammenhangs des Ratssystems, des Verhältnisses zwischen den EU-Organen untereinander sowie des Verhältnisses zwischen den EU-Organen und den Mitgliedstaaten und demjenigen der Staaten untereinander analysieren lässt. Im ersten Schritt steht daher die Herausarbeitung der diskursiv ins Feld geführten sowie der empirisch nachgewiesenen Probleme des Ratssystems im EU-Institutionengefüge. In einem zweiten Schritt geht der Autor der Frage nach, welche Reformen im Ratsvorsitzsystem den normativ gesetzten Erfordernissen einer handlungsfähigeren und effizienteren EU gerecht werden könnten. Der Beitrag schließt mit einem eigenständigen Vorschlag zur Reform des Ratsvorsitzsystems. Das System der rotierenden Ratspräsidentschaft ist auch das zentrale Thema im Artikel vom Martin Westlake. Seiner Auffassung nach wird es auch in Zukunft eine wichtige Rolle spielen. Westlake argumentiert, dass dies auch durch den Verfassungsvertrag in seiner derzeitigen Form fortgeführt werden würde. Auch ein Scheitern seiner Ratifikation würde nichts an diesem Fazit ändern, sind doch bereits jetzt jene Teile des Verfassungsvertrages, die die Ratspräsidentschaft betreffen, durch Änderungen in der Geschäftsordnung des Rates ohnehin in der Praxis implementiert worden. Und die restlichen Bestimmungen sind - so Westlake - ebenfalls unumstritten und würden dadurch ebenfalls Teil einer zukünftigen Übereinstimmung - egal welche Form diese haben wird. Insofern wird eine rotierende Ratspräsidentschaft auch in einer Union der 27+ eine wichtige Rolle spielen. Der Beitrag schließt mit Überlegungen, weshalb insbesondere die Koordinierungsfunktion der Ratspräsidentschaft auch im Falle der Einführung einer permanenten Präsidentschaft des Europäischen Rates eine wichtige Rolle spielen würde. Elisabeth Tichy-Fisslberger liefert in ihrem Beitrag eine Einschätzung der österreichischen Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2006. Ausgehend von einer detaillierten Darstellung der wichtigsten Themen der österreichischen Ratspräsidentschaft, argumentiert die Autorin, dass Österreich "solide Routinearbeit" geleistet hat, dass es aber keine Zeit der "Trendwenden" oder "Jahrhundertentscheidungen" war. Vielmehr war die Arbeit der österreichischen Ratspräsidentschaft v. a. gekennzeichnet von der noch immer nicht gelösten Verfassungskrise der EU und den schwierigen Verhandlungen zum EU-Budget. Außerhalb des Schwerpunktes erscheinen zwei Beiträge. Eric Linhart und Susumu Shikano untersuchen die Koalitionsbildung in Österreich nach der Nationalratswahl 2006. Sie verwenden dabei ein koalitionstheoretisches Modell, das sowohl die Ämter- als auch die Politikmotivation der Parteien berücksichtigt. Ergebnis ist, dass es keine Koalition gibt, die gemäß der hier verwendeten Koalitionstheorie eine stabile Gleichgewichtslösung darstellt, was die schwierigen Koalitionsverhandlungen erklärt. Die Untersuchung zeigt aber auch, dass die Alternativen zur großen Koalition nur unter unwahrscheinlichen Bedingungen überhaupt rationale Strategien der Parteien darstellen, so dass mangels Alternativen der großen Koalition eine gewisse Stabilität bescheinigt werden kann. Ein Beitrag von Michael Girkinger setzt sich kritisch mit dem Wiener Hayek Institut sowie dessen Einbindung in internationale neoliberale Netzwerke auseinander. Das Hayek Institut steht dabei als Beispiel für einen Akteur im Rahmen einer internationalen Diskursgemeinschaft. In solchen agieren Intellektuelle und Think Tanks als EntwicklerInnen, TrägerInnen und KommunikatorInnen von neoliberalen Ideen und verfolgen das Bestreben, politische und ökonomische Entwicklungen zu beeinflussen, indem sie darüber urteilen, was "gutes" und "schlechtes" Regieren ist. Letzteres ungeachtet des von Neoliberalen häufig zur Schau gestellten Dualismus von Politik versus Markt.
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